HADTUDOMÁNY
X. évfolyam, 3. szám

 Tartalomjegyzék

FÓRUM


Mészáros Margit

Az Európai Biztonsági Charta

 A hidegháború megszűnése utáni időszak egyik legnagyobb kihívása annak kimunkálása, hogy milyen rendezőelvek működjenek a kialakuló új biztonsági architektúrában, s ezek milyen mértékben legyenek kötelező érvényűek az államok és polgáraik részére. Ennek a folyamatnak a megvalósításába jól illeszkedik az EBESZ, amelynek átfogó biztonsági szervezet jellege alkalmas volt arra, hogy kidolgozza az új, 21. századi európai biztonsági modellről szóló Európai Biztonsági Chartát. A dokumentum nem kapott a fontosságának megfelelő nyilvánosságot a magyar sajtóban. Ezért a cikk szerzője - egy nagyobb terjedelmű tanulmányából kiemelve - a charta születésének előzményeire utalva (az isztambuli dokumentum alapján) bemutatja olvasóinknak az Európai Biztonsági Charta szerkezeti és tartalmi összetevőit, és értékeli jelentőségét.

 

Az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet (EBESZ) olyan összeurópai biztonsági szervezet, amelynek hatósugara Vancouvertől Vlagyivosztokig terjed. Egyediségét az adja, hogy az egyetlen olyan szervezet a kontinensen, amelynek az észak-amerikaiak és az oroszok is tagjai. Az együttműködésben 54 állam vesz részt. (Jugoszlávia tagságát 1992-ben felfüggesztették.)

Az EBESZ Európai Biztonsági és Együttműködési Értekezlet (EBEÉ) néven kezdte meg munkáját azzal a céllal, hogy a Kelet és a Nyugat közötti multilaterális megbeszélések és tárgyalások fórumaként szolgáljon. Az EBEÉ részes államai - köztük Magyarország - által 1975-ben aláírt Helsinki záróokmány tartalmazza az államok egymás közötti magatartásának alapelveit, illetve saját polgáraikkal szembeni kötelezettségeit. [1] A hidegháború idején az EBEÉ kiemelkedően fontos szerepet játszott az emberi jogok védelme és érvényesülése terén, majd a kelet- és közép-európai tekintélyuralmi rendszerek lebontásában.

A kettéosztottság megszűnését először az állam- és kormányfők az EBEÉ párizsi csúcsértekezletén fogalmazták meg. Az 1990-ben kiadott Párizsi Charta az Új Európáért című dokumentumban a résztvevő államok a kialakult helyzetet a demokrácia, a béke és az egység új korszakaként értékelték, és kijelentették, hogy ezután kapcsolataikat a kölcsönös tiszteletre és együttműködésre alapozzák. [2]

Két évvel később, Helsinkiben az ENSZ alapokmányának VIII. fejezete szellemében az EBEÉ-t regionális megállapodássá nyilvánították (A változás kihívásai című dokumentum).

Az EBEÉ-folyamat kiemelkedő eseménye volt az 1994. évi decemberi budapesti csúcsértekezlet, amelyen döntés született az EBEÉ szervezetté átalakításáról. Ez a változás új politikai impulzust adott az EBESZ-nek, és egyben tükrözte a hidegháború utáni, megváltozott európai helyzetet.

A résztvevők a budapesti csúcstalálkozón fogalmazták meg először, hogy az új Európa megteremtésének folyamatában olyan új veszélyekkel és kihívásokkal is meg kell küzdeni, amelyek indokolttá teszik egy új charta megalkotását. A résztvevő államok állam- és kormányfői elhatározták, hogy széles körű és mindenre kiterjedő tárgyalásokat kezdenek a biztonság valamennyi aspektusáról, melynek eredményeképpen létrehoznak egy közös és átfogó biztonsági modellt a 21. századi Európa számára (Az igazi partnerség felé egy új korszakban című dokumentum). [3]

A politikai kötelezettségvállalásokkal járó új Európai Biztonsági Charta, valamint a mellékletét képező ún. operatív dokumentum - közel ötévi előkészítő munka után - 1999 második felére készült el, s azt az EBESZ 54 tagállamának állam- és kormányfői az 1999. november 18-19-i isztambuli értekezletén [4] fogadták el és látták el kézjegyükkel.

A charta általános részében megtalálható minden lényeges elem, amelyben az előkészítés során sikerült kompromisszumra jutni:

A főbb részek a következők:

I. Közös kihívásaink
II.
Közös alapjaink
III.
Közös válaszunk: Kooperatív biztonsági platform; Együttműködés más szervezetekkel, Szolidaritás és partnerség, Intézményeink, Emberi dimenzió, Politikai-katonai dimenzió, Gazdasági és környezetvédelmi dimenzió, Törvényesség és harc a korrupció ellen (33.)
IV.
Közös eszközeink: A párbeszéd erősítése, EBESZ-missziók, Gyorshadtest (REACT), Műveleti Központ, rendőrséghez kapcsolódó tevékenység, Békefenntartás, Nemzetközi Egyeztető és Döntőbíróság
V.
Együttműködő partnereink
VI.
Következtetések

A konkrét végrehajtási formákat is tartalmazó - és emiatt sok vitára okot adó - operatív dokumentumok közül mindössze egyetlen maradt meg; a Kooperatív biztonsági platform, két fejezettel: I. A Platform, II. Az együttműködés formái.

A charta szerkezete egyúttal jelzi azokat a tartalmi változásokat is, amelyek a hosszú előkészítő munkálatok folyamán kristályosodtak ki. Már a bevezető utal azokra az új lépésekre, amelyek megtételéről döntöttek:

Az I. fejezet (Közös kihívásaink) számba veszi azokat az új kockázatokat és kihívásokat, amelyek a 20. század utolsó évtizedében jelentkeztek az EBESZ-régióban. Reálisan néz szembe azzal a ténnyel, hogy - bár a konfrontációt felváltotta az együttműködés - az államok közötti konfliktusok kirobbanásának esélye nem szűnt meg. Ugyanígy fenyegetik biztonságunkat az államokon belüli konfliktusok is.

A résztvevő államok elismerték: az elmúlt évtizedben olyan atrocitásoknak voltunk tanúi, amelyekről azt hittük, régen a múltba vesztek. Az államokon belüli konfliktusok gyakran az EBESZ-normák durva megsértéséből származtak. Ezért a dokumentum aláírói eltökélték magukat, hogy erősíteni fogják a már meglévő segítségnyújtási és tanácsadási eszközöket, és újakat is kifejlesztenek.

A legjellemzőbb közös kihívások a következők:

A II. fejezet (Közös alapjaink) megerősíti a korábban már elfogadott EBEÉ-EBESZ alapelveket és kötelezettségeket, növeli az EBESZ - mint európai biztonsági szervezet - hatékonyságát, ugyanakkor megőrzi a szervezet rugalmas cselekvési képességét.

A charta a meglévő dokumentumok és az EBESZ 1990 óta végzett tevékenysége alapján véglegesíti, hogy az EBESZ az ENSZ alapokmánya VIII. fejezete szerinti megállapodás régiójában a vitás kérdések békés rendezésének elsődleges szervezete, és a korai előrejelzés, konfliktusmegelőzés, válságkezelés és válság utáni rehabilitáció kulcsfontosságú intézménye (eszköze) [5].

Korábbi viták kompromisszumos lezárását tükrözi annak hangsúlyozása, hogy a résztvevő államok állampolgáraik által elszámoltathatók, és egymásnak is felelősséggel tartoznak az EBESZ-kötelezettségvállalások általuk történő végrehajtásáért, valamint kapcsolataikat az egyenrangú partnerség, szolidaritás és átláthatóság alapján alakítják. Ugyanakkor az is egyértelművé vált, hogy a szuverenitás és a be nem avatkozás elve a chartában közvetve erősebbnek bizonyult az EBESZ-elvek és -kötelezettségek betartásánál, amit a konszenzusszabály megerősítése is mutat. [6]

A charta legfontosabb új eleme a biztonsági együttműködési platformkoncepció rögzítése. A koncepció a kiemelt III. fejezettel (Közös válaszunk) és a csatolt, ún. operációs dokumentummal együtt a nemzetközi szervezetek és intézmények hierarchiamentes, egymást kölcsönösen kiegészítő és erősítő együttműködését tartalmazza a biztonság humán-, gazdasági, politikai és katonai dimenzióját illetően, egységes egészként kezelve azokat.

Külön érdeme a chartának, hogy az együttműködés elveit és módozatait lényegre törően és érthetően, az általános elvekkel egyezően, ugyanakkor rugalmasan fogalmazta meg, kihagyva a vitatott részeket és meghagyva a szabad választást a konkrét alkalmazásban.

A dokumentum kimondja ugyan az EBESZ integrációs kulcsszerepét, de csak, mint lehetőséget. Hasonlóan csak javaslatot tesz arra, hogy az EBESZ a Kooperatív biztonsági platform alapján legyen a szubregionális együttműködés fóruma. [7] Példaként említi a szöveg a délkelet-európai stabilitási egyezményt.

A charta szerint a térség biztonságának legmegfelelőbb garanciája a résztvevő államok készsége és képessége a demokrácia és a jogállamiság fenntartására, az emberi jogok tiszteletben tartására. A charta az egyes államok által vállalt kötelezettségek maradéktalan teljesítése mellett tartalmazza a résztvevő államok közös felelősségét is az EBESZ-elvek betartásában. A partnerség és a szolidaritás szellemében együttműködve közös lépések megtételét helyezi kilátásba mind az EBESZ-en belül, mind azon szervezeteken keresztül, amelyeknek a résztvevő államok tagjai.

A charta megkísérli az egyes résztvevő államokon belüli veszélyforrásokat is számba venni. A törvényes rend összeomlása vagy a szuverenitás, a területi integritás, a politikai függetlenség veszélybe kerülése esetén maga a bajba jutott résztvevő állam kérhet segítséget. Mindazonáltal itt is érzékelhető az óvatos megfogalmazás a beavatkozás lehetséges módozatait illetően. [8]

A magyar nemzeti érdekek szempontjából kiemelkedő fontosságú a kooperatív biztonsági platform emberi dimenzióval foglalkozó alfejezete. E szerint a résztvevő államok megerősítették, hogy az emberi jogok - beleértve a nemzetiségi jogokat is - az EBESZ átfogó, oszthatatlan biztonsági koncepciójának az alapját képezik. Megerősítették továbbá a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek jogainak védelmét és előmozdítását, mint a demokrácia, a béke, az igazságosság és a stabilitás alapelemét mind a tagállamokon belüli viszonyokban, mind az államok közötti kapcsolatokban. [9]

Különösen visszafogottan fogalmaz a dokumentum a biztonság politikai-katonai aspektusait/dimenzióit illetően. Nyilvánvalóan annak a tendenciának az érvényesülése követhető nyomon, amely már az előkészítő munkálatok során is jelentkezett: a katonai témákkal az EBESZ speciális testületei foglalkozzanak - pl. a Biztonsági Együttműködési Fórum (FSC) -, s az Európai Chartába csak az általános elvekkel összefüggő meghatározások kerüljenek bele. Ezek a következők:

A gazdasági és környezetvédelmi dimenzió kérdéseit elsősorban úgy említi a dokumentum, mint a korai előrejelző és konfliktusmegelőző rendszer egyik elemét. Külön kiemeli a törvényesség melletti elkötelezettséget és a korrupció elleni harc szükségességét.

A IV. fejezet (Közös eszközeink) részben felsorolja a már ismert dialógusformákat és EBESZ missziós tevékenységet, részben új eszközöket is bemutat, úgymint:

Kontinensünk biztonságát szolgálja a polgári gyorsreagálási képesség kialakítására, a REACT (Rapid Expert Assistance and Co-operation Teams) felállítására vállalt kötelezettség, amely a békefenntartás, a válság utáni rehabilitáció polgári területén erősíti az EBESZ szerepvállalását.

A válsághelyzetek kezelésére a Konfliktusmegelőző Központon (CPC) belül létrehozott, kis Műveleti Központ jól illeszkedik az EBESZ válságkezelési spektrumban betöltött elsődleges szerepéhez. A központ feladata a helyszíni jelenlét (missziók) tervezése és telepítése (beleértve a REACT-ét is), a műveletek politikai irányítása azonban nem kap szerepet, az továbbra is az EBESZ Állandó Tanácsának feladata.

A charta az EBESZ konfliktusmegelőzése, konfliktuskezelés és konfliktus utáni rehabilitáció integráns részeként említi a rendőrséghez kapcsolódó tevékenységet.

A NATO-tagállamok erőfeszítéseinek megfelelően dőlt el a békefenntartás kérdése, és ezzel az EBESZ önálló katonai békefenntartó képességének létrehozása lekerült a napirendről. Az EBESZ eseti elbírálás és konszenzus alapján dönthet úgy, hogy békefenntartási szerepet vállal, beleértve a vezető szerepet is, de úgy is, hogy békefenntartásra vonatkozó mandátumot adjon más szervezetnek. A békefenntartás - ahogy az várható volt - kikerült a platform koncepciójából, de a kooperatív biztonsági platform értelmében a szervezet akár koordinációs kereteket is biztosíthat hasonló törekvésekhez.

A vitás kérdések békés rendezése elvének eszközeként rögzíti a dokumentum az 1992-es Stockholmi Konvenció értelmében létrehozott Nemzetközi Egyeztető és Döntőbíróság intézményét.

Az V. fejezet (Együttműködő partnereink) taglalja a határterületekkel való kapcsolat főbb jellemzőit. Így a szubregionális kérdések is önállóan, nem a platform részeként kerültek megfogalmazásra.

Új mozzanatnak tekinthető, hogy a charta a mediterrán térség mellett hangsúlyosabban foglalkozik Ázsiával, aláhúzva Japán és Korea növekvő részvételét az EBESZ munkájában.

Végezetül a VI. fejezet (Következtetések) megerősíti az EBESZ-nek azt a kiemelt szerepét, amelyet mint egyetlen páneurópai biztonsági szervezet vívott ki magának a régió békéjének és stabilitásának megőrzése érdekében.

Az Európai Biztonsági Charta, az isztambuli csúcstalálkozó zárónyilatkozata [11] és a CFE-szerződést módosító megállapodás aláírásával lezárult egy szakasz az EBESZ történetében. A szervezet Isztambulban is bebizonyította, hogy képes alkalmazkodni a hidegháború utáni időszak realitásaihoz. A résztvevő államok intenzív kompromisszumkeresése eredményeként Európa fejlődése, biztonsága és stabilitása szempontjából jelentős kötelezettségvállalásokat tartalmazó, előremutató dokumentumok kerültek elfogadásra.

Az Európai Biztonsági Chartán keresztül az EBESZ megerősítette helyzetét és szerepét a különböző nemzetközi és regionális szervezetek közötti együttműködésben.

Tartalmas - inkább az Európai Unió álláspontjához közelebb álló - dokumentum született, amely viselkedési szabályokat, politikai érvényű kötelezettségvállalásokat ír elő a tagállamok számára, és meghatározza a szervezet jövőbeni tevékenységének területeit.

A charta megpróbálja egyeztetni az európai oszthatatlan biztonság elvét, a globalizációt, valamint a nemzeti, illetve regionális elkülönülést célzó törekvéseket. Először mondja ki, hogy azok a konfliktusok, amelyeknek regionális kihatásuk lehet, a jövőben nem tekinthetők egyszerűen egy ország belügyének.

Sikerült elkerülni a charta szerződésjellegét, s ez lehetővé teszi, hogy az EBESZ - mint az egyik legsokoldalúbb kooperatív biztonsági szervezet - a biztonságot a többi integrációs szervezetnél is átfogóbban, annak minden dimenziójára kiterjedően értelmezze.

A hatékony segítségnyújtást némileg csökkentheti, hogy az EBESZ szankcionálni nem tud, csak ajánlásokat tehet. Ezért van nagy jelentősége annak, hogy a charta szerves része a nemzetközi szervezetekkel való együttműködésnek a Kooperatív biztonsági platform alapján.

Ugyanakkor éppen a charta jellege teszi lehetővé, hogy az EBESZ rugalmasan alkalmazkodjon a változó biztonságpolitikai környezethez, és elkerülje a párhuzamosságokat az ENSZ, az ET, az EU, a NATO és a biztonságban érdekelt többi szervezettel.


JEGYZETEK

  1. Az Európai Biztonsági és Együttműködési Értekezlet Záróokmánya (Részletek). Nemzetközi jogi szerződések és dokumentumok. Tankönyvkiadó, Budapest, 1991.
  2. Párizsi Charta az új Európáért. Nemzetközi jogi szerződések és dokumentumok. Tankönyvkiadó, Budapest, 1991.
  3. Az EBEÉ 1994. évi Budapesti Dokumentuma. Az igazi partnerség felé egy új korszakban. Budapest, 1994.
  4. Vö. http://www.magyarnemzet.hu/19991119/kulfold1.shtml A tagállamok többsége egyetértett abban, hogy az isztambuli csúcstalálkozón a Dél-keleteurópai Stabilitási Egyezmény kapjon kiemelt figyelmet: egyrészt azért, mert az EBESZ szorosan kapcsolódik a Stabilitási Egyezményhez, másrészt, mert a Stabilitási Egyezmény gondolatának megszületése óta ez volt az első olyan rendezvény, amelyen az európai térség tagállamainak lehető legszélesebb köre a legmagasabb szinten képviseltette magát.
  5. Charter for European Security II/7.
  6. Uo. II/8, 10.
  7. Charter for European Security III/12, 13.
  8. Uo. III/15, 16.
  9. Uo. III/19.
  10. Az isztambuli csúcstalálkozón magyar elnökség mellett harminc állam aláírta az Európai hagyományos fegyverzetek korlátozásáról szóló 1990-es szerződés (CFE Treaty) módosítását. A jogi érvényű Adaptációs Megállapodás tartalmazza azokat a konkrét szöveges változtatásokat és kiegészítéseket, amelyek alapján elkészülhet az adaptált szerződés un. konszolidált szövege. Az adaptált szerződés törölte a tömbszembenállás elemeit, az államcsoportokra, azaz a Varsói Szerződésre és a NATO-a tett szöveges, számszerű és szerkezeti utalásokat. Rögzítette a nemzeti és területi szintekre való áttérés számértékeit és szabályait.
  11. Az EBESZ isztambuli csúcstalálkozójának zárónyilatkozata megjelent a Magyarország NATO-tagsága és a honvédelem átalakítása című (tanulmányok és dokumentumok), a HM és a HVK közös kiadványában, Budapest, 2000