| HADTUDOMÁNY | IX. évfolyam |
1999. június |
BIZTONSÁGPOLITIKA
Pirityi Sándor
Miután Keleten és Nyugaton is akadtak, akik időszerűnek tartották leporolni az “igazságos háborúk” elméletét, a nemzetközi jog és a politikatudomány, az államtan és a hadtudomány ismét foglalkozhat az általános erőszakelmélettel, ezen belül a nemzetközi erőszaktétel megváltozott vagy legalábbis változó feltételrendszerével.
Egy évtizeddel a hidegháború korán túlreklámozott befejeződése után Jugoszlávia és a NATO konfliktusa Magyarország közvetlen szomszédságában egyirányú légihadjáratba torkollott. Nem teljesült az a remény, hogy az észak-atlanti szövetség már washingtoni csúcstalálkozóján győzelemről számolhat be, és a hadműveletek befejezését közölheti. A világsajtó szerint a jubileumi összejövetelen a “fő vendég” a Belgrád elleni megüzenetlen háború volt, Washingtonban és a Balkánon elhantolták a második világháború utáni világrendet, végeztek Jaltával és Potsdammal, sőt, esetleg abban is egyetérthettek, hogy Koszovóban csak katonacsizmák menthetik meg a helyzetet.
Clinton elnök azt mondta, hogy a cselekvés veszélye sokkal kisebb, mint a tétlenségé, egy német tábornok azt mondta, hogy katonáinak lelkiismereti döntést kell hozniuk, tilos jogellenes parancsot végrehajtani. Ha a NATO nemcsak a hidegháborúban aratott győzelmet, hanem immár az ENSZ fölött is diadalmaskodott, akkor - fogalmazódott meg a kérdés -: milyen lesz az új nemzetközi jogrend, melyek lesznek ezután az államok feletti kényszerítés mechanizmusai.
E sorok papírra vetésekor, a balkáni légicsapások hetedik hetében még semmi sem dőlt el, csak az a felismerés érlelődik, hogy a biztonságelméleti és biztonságpolitikai vizsgálódás ismét indokolt, a kialakult helyzet értelmezése általános, ámbár korai, de jogos igény.
1999 tavaszán úgy vetődött fel a kérdés, hogy a NATO-csapások Jugoszlávia szuverenitását megsértő, nemzetközi jogilag megtiltott erőszak-alkalmazást, netán agressziót jelentenek-e, vagy azok igazolhatók a nemzetközi közösség által vállalt alapvető értékek érvényesítésével, voltaképpen a többféle jogrendfelfogás közül melyiknek van létjogosultsága.
Az ENSZ-alapokmány 1945-ben egyebek között azáltal hozott a nemzetközi viszonyokban forradalmi változást, hogy civilizálta azt a nemzetközi jogot, amely addig a háború viselésének jogát az állami szuverenitás magától értetődő tartozékának minősítette. Túl a fegyveres erő alkalmazhatóságának 1945-ben szabatosan körülírt, minimálisra csökkentett esetein, a nemzetközi jog azóta bekövetkezett fejlődése “forgalomba hozott” olyan további, kényszerítő rendszabályokat és lehetőségeket, amelyek például a népirtás tilalmával, az emberiség elleni bűncselekményekért, az emberiességi jog, sőt az emberi jogok megsértéséért való felelősséggel kapcsolatosak. Bizonyos jogsértések egyre inkább az államok közösségének egészére, valamennyi tagjára nézve sérelemnek minősülnek.
Az ENSZ-alapokmány annak idején rögzítette a Biztonsági Tanács feladat- és hatáskörét, határozathozatali eljárását. Az Egyesült Nemzetek a nemzetközi béke és biztonság fenntartásáért a fő felelősséget a Biztonsági Tanácsra ruházta, elismerve, hogy “a Biztonsági Tanács e felelősségből folyó kötelességeinek teljesítésekor az ő nevükben jár el” (24. cikk). A Biztonsági Tanácsnak határozatait “tagjainak az összes állandó tagok egybevágó szavazatait magában foglaló kilenc igenlő szavazatával kell hoznia.” Fél évszázadon keresztül a “nagyhatalmak kötelező egyhangúságának elve”, vagyis a BT öt állandó tagjának egyetértése szavatolta, hogy a testület, ha eljár, valóban az összes ENSZ-tagállamok nevében járhasson el. (Természetesen nem “vétójogról” volt és van szó, mert az azt jelenti, hogy valaki egy, már meghozott határozat hatálybalépését megakadályozhatja, érvényesítését felfüggesztheti.)
Az elmúlt évtizedekben mind többször előfordult, hogy egyesek kikeltek az ENSZ-alapokmány “rideg értelmezése” ellen, mondván, hogy egy-egy nagyhatalom (BT állandó tag) ellenszavazata nem béníthatja meg a szervezetet, a Biztonsági Tanács tehetetlensége nem ítélheti arra a nemzetközi közösséget, hogy elfogadja a nemzetközi rendszer alapértékei elleni olyan súlyos vétségeket, mint a polgári lakosok tömeges lemészárlása, elüldözése vagy a kínvallatás. A modern nemzetközi jog nem fogadhatja el, úgymond, hogy egy állami terrorrendszer “megússza” ilyen cselekmények elkövetését, hogy egy vagy két “vétójoggal” rendelkező baráti állam a Biztonsági Tanácsban meghiúsítsa a beavatkozást. Megindult tehát a töprengés - az ENSZ-alapokmány módosítása helyett - a Biztonsági Tanács megkerülésére, olyan helyzetek óvatos, majd bátrabb körülírására, amelyekben korlátozott mértékben jogosnak minősülhet az “emberiességi beavatkozás”.
Nagyfokú egyetértés van abban, hogy a NATO felelősei a legjobb szándékkal döntöttek a koszovói konfliktus megoldásának katonai eszközökkel való kikényszerítése mellett. De kétségtelen, hogy minden cselekvést “gyümölcsei”, konkrét kihatásai alapján kell megítélni. A brit külügyminiszter - akit egyébként “koszovói keresztesvitéznek” titulálnak - hasztalan hangoztatja, hogy a NATO-nak nem volt más választása, a koszovói albánok végül is egy leírhatatlan mértékű tömegkatasztrófa áldozatai lettek. Elhangzik, hogy azok a koszovói százezrek, akiknek ma nincs fedél a fejük fölött, a NATO beavatkozása előtt nem voltak menekültek.
Az a háború, amely nem éri el a célját, rossz háború - mondja egy régi bölcsesség. A NATO-akció célja azoknak a szerb erőknek a kiiktatása volt, amelyek etnikai tisztogatást akartak. Két hónappal az akció megkezdése után annak mérlege olyan, hogy nagyjából éppen ez ellenkező célt érték el. Most már különösen nem kell katonai szakismeret egy olyan megállapításhoz, hogy a katonai győzelemhez a szárazföldi megszállás elengedhetetlen.
Nagy tekintélyű nyugati katonák, katonapolitikai szakértők és szakírók hasznos adalékokat szolgáltattak a közelmúltban a Jugoszlávia körül támadt helyzet megértéséhez. Legyen szabad ezek közül néhányat megemlíteni.
“Amikor az eszközök megölik a célt” címen polemikus hangvételű cikkel jelentkezett Jean Cot francia hadseregtábornok, aktív korában a francia 1. hadsereg, majd az UNPROFOR (United Nations Protection Force), az ENSZ 1992-ben felállított jugoszláviai oltalmazó erői parancsnoka.
“A rambouillet-i és párizsi tárgyalások kudarca után a NATO döntést hozott - ráadásul az ENSZ Biztonsági Tanácsának hozzájárulása nélkül - légierő felhasználásáról Szerbia egész területe ellen. A művelet célja egy olyan megállapodás rákényszerítése Milosevicsre, amelyet nem hajlandó aláírni.
Ez a döntés világosnak tűnhet, ha elfelejtik megemlíteni, hogy a támadások megkezdése előtt el kellett távolítani az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet (EBESZ) mintegy 1300 megfigyelőjét, valamint a nem kormányjellegű szervezetek Koszovóban levő majdnem összes képviselőjét...” - emlékeztet a francia tábornok a Le Monde hasábjain, majd felteszi szónoki kéréseit:
“Meddig sújt le a NATO légi furkósbotja, ha Milosevics nem adja be a derekát? Milyen szinten eresztik le vaskarjukat az amerikai repülőtábornokok, akiknek az agyműködését nagyon jól ismerem? Meddig csinálják azt Pristinával és Belgráddal, amit 1945-ben Drezdával és Lipcsével műveltek?”
Jean Cot lesújtó fejtegetéseit a következő sorokkal zárja:
“Franciaország nincs egyedül Európában. Ki fogja követni, ha holnap egy európai megoldást javasol a koszovói válságra? Az én válaszom: Franciaország történelme során túl sokszor vált úttörővé Európában. Miért ne hallathatná erőteljesen hangját ma, hogy kikerüljünk abból a kátyúból, amelybe belesüppedtünk? De Gaulle megtette ezt 1966-ban, egészen másfajta körülmények között, de olyan okokból, amelyek nem voltak keményebbek, mint amelyek ma egy más út felé mutatnak.” [1]
Azok egyébként, akik kétségbe vonják, hogy az EBESZ koszovói küldetése kudarcot vallott, egyrészt felteszik a kérdést, hogy miért az EBESZ-megfigyelők visszavonása után kezdődött meg az újabb, nagyarányú elüldözési hullám, másrészt megkérdezik, hogy egy NATO-megoldással szemben miért nem kapott elsőbbséget egy kibővített EBESZ-misszión keresztül megvalósuló “politikai, európai megoldás”. Miért nem az ENSZ szerepelt a rambouillet-i megállapodás végrehajtásának lehetséges felügyelőjeként, amikor a jugoszláv elutasítás magva éppen a NATO-csapatok állomásoztatásának kérdése volt?
Nyugat-Európa - mutatnak rá a NATO-akció kritikusai - célirányosan a “Koszovó-megállapodás vagy NATO-bombázás” tárgyalási alternatíváit hangoztatta, amiből csak “katonai logika” következhetett, és ettől nem is szabadultak, sőt éppen kezdett formálódni “egy katonai világrend, túl az ENSZ-en és a nemzetközi jogon”. A NATO-bevetés - amely többnyire önhatalmú, felhatalmazás és mandátum nélküli NATO-háborúnak minősül - szerintük tudatosan szakít a nemzetközi joggal és veszélyezteti az európai “békerendet”.
A vélemény megfogalmazói Európa szemére hányják, hogy éveken keresztül közönyösen “kivárt” a koszovói kérdésben és nem támogatta, nem erősítette politikailag az erőszakmentes ellenzéket Koszovóban, holott az erőszak eszkalációja - a Koszovói Felszabadítási Hadsereg (UCK) részéről is - régóta látható volt. Képmutatás - állítják - a NATO-műveletet tömegkatasztrófa megakadályozásával indokolni, amikor éppen ennek a műveletnek a következtében indult be teljes erővel a szerbek elüldözési háborúja és éppen a koszovói albánok lettek ennek az előre látható eszkalációnak az áldozatai.
Marie-France Garaud, Georges Pompidou francia elnök egykori főtanácsadója így jellemezte a megindított NATO-műveleteket: “Első ízben fordult elő, hogy egy szuverén államra, Szerbiára saját területén mértek katonai csapást anélkül, hogy az megsértette volna egy másik állam jogait vagy határait. A NATO, az Egyesült Államok fegyveres karja első ízben megy bele egy konfliktusba az Egyesült Nemzetek mandátuma nélkül. Első ízben hirdetnek háborút a 'beavatkozási jog' nevében, mégpedig éppen Európában. Ez a művelet nemcsak jogilag megalapozatlan, hanem olyan abszurd is, amilyen veszélyes.”
A ma is magas állami tisztséget betöltő Garaud emlékeztet arra, hogy Rambouillet-ban ünnepélyesen megerősítették Szerbia Koszovóra vonatkozó szuverenitását és a szerbek elfogadták annak az autonómiának a visszaadását, amelyet még Tito ítélt meg Koszovónak, de amelyet 1989-ben megvont Milosevics, mivel a koszovóiak fellázadtak. “A NATO most csak azért bombázza Belgrádot és Pristinát, mert Szerbia nem fogadja el területén rendőri feladatokra hivatott külföldi csapatok jelenlétét, mégpedig meghatározatlan időre szóló jelenlétét, mindenki tudja ugyanis, hogy ha a koszovóiak egyszer szert tettek autonómiára, függetlenséget követelnek.” [2]
A tárgyilagosság kedvéért meg kell jegyezni, hogy az atlanti elkötelezettségű Párizs és különösen a hadügy irányítása osztotta a NATO-álláspontot. Alain Richard francia védelmi miniszter 1999. március 24-én kijelentette: a NATO-fellépéshez megfelelő nemzetközi jogi alap az ENSZ BT egyhangúlag elfogadott 1199. és 1203. számú határozata, amelyek a koszovói lakosságot érintő minden katonai és rendőrségi akció azonnali leállításához szükséges eszközöket és módokat irányozzák elő, s követelik az elnyomáshoz felhasznált biztonsági erők kivonását. “A visszatartásra az egyetlen lehetőség a cselekvés” - vonta le a következtetést a védelmi tárca vezetője.
A svájci Neue Zürcher Zeitung a jugoszláviai NATO-akció kapcsán április közepén vitaoldalt szentelt a konfliktus előzményeinek és helyt adott a következő érvelésnek:
1. Az ENSZ alapokmánya 2. cikkében tiltja egy szuverén állam megtámadását, amely nem követ el agressziót egy másik szuverén állam ellen. Jugoszlávia nem támadta meg egyetlen szomszédját sem. Az a tény, hogy nem sújtott le Albániára, amely az UCK kiképzési és utánpótlási bázisául szolgál, önmagáért beszél. Az pedig, hogy Oroszország és Kína biztos szavazata miatt (a nyugati hatalmak) nem kockáztatták meg a BT-döntést, csak aláhúzza, hogy ebben az esetben törvénytelenül jártak el.
2. A NATO-szerződés védelmi szervezetként határozza meg az észak-atlanti szövetséget, és erő alkalmazását csak akkor helyezi kilátásba, ha támadás éri valamelyik tagállamot. Erről nincs szó.
3. Rambouillet-ban nem volt aláírható szerződés. Míg az albán küldöttség a szerződést, nyilván az új megszerkesztésben, megelőzően megvitathatta (egy nappal a második forduló előtt közölte a Koha Ditore), a szerb küldöttségnek reggel 9 órakor adták át, azzal a megjegyzéssel, hogy az aláírás 15 órakor esedékes. Ez a bécsi Convention on the Law of Treaties (Egyezmény a nemzetközi szerződések jogáról) 51. és 52. cikkébe ütköző vétség, e cikkek ugyanis tiltják államoknak nyomással vagy erőszakkal szerződéskötésre vagy engedménytételre való kényszerítését. A két küldöttség találkozójára nem került sor.
4. Jugoszlávia területi integritását kifejezetten nem szavatolták. A rambouillet-i tervezet tehát ellentmondásba került az 1975-ös helsinki záróokmánnyal, amely garantálta az európai államhatárokat.
5. A NATO nem hivatkozhat egyoldalúan a népirtásról szóló 1948-as egyezményre, vagy az ENSZ-alapokmány elfogadása óta továbbfejlesztett más emberiességi elvekre, és nem rendelhet el támadást. Erre egyedül a Biztonsági Tanácsnak van joga.
6. Az első csapások időpontjában nem volt népirtás. 1998 áprilisában, amikor az amerikai kongresszusban az első vádak hangot kaptak, a két oldalon összesen 80 halott volt. A Holbrooke-megállapodást követően ehhez további mintegy 300 járult, nagyrészt szerb rendőrök és polgári személyek.
7. A szerbek Krajinából való elüldözésével a NATO erkölcsileg minden igényjogosultságát elvesztette. ENSZ-határozatok figyelmen kívül hagyásával felfegyverezték Horvátországot és akkor sem léptek közbe, amikor egy MiG-21-es tűz alá vette a menekültoszlopot. A kiinduló helyzet nagyon is összehasonlítható: egy elnyomott kisebbség fegyverrel keresi a felszabadulást. Jugoszlávia egyébként csekély támogatással több mint 600..000 nyilvántartott menekültnek ad szállást, tehát többnek, mint bármely más balkáni ország.3
Mellékesen ide kívánkozik, hogy a Koszovói Felszabadítási Hadsereg, a már többször említett UCK törzsfőnöke Agim Ceku, a horvát hadsereg volt vezérkari törzstisztje, ő felelős a koszovói albán műveletekért.
Oroszországot és Kínát - mindkét hatalom meg volt győződve arról, hogy az Egyesült Államok és a NATO balkáni politikáját messze a térségen túlnyúló érdekek határozzák meg - nem érte váratlanul a légicsapások megkezdése, mégis igen szenvedélyesen reagáltak.
A NATO légicsapásainak elindításakor a Biztonsági Tanács soros elnöke a Kínai Népköztársaság képviselője volt, aki az ENSZ nevében volt kénytelen politikai értékelést adni a fejleményekről. Kijelentette, hogy ami saját országát illeti, elvi álláspontot vall: a koszovói kérdés Jugoszlávia belügye és Kína a szövetség bármilyen katonai akcióját a nemzetközi jog megsértésének, egy szuverén állam elleni agressziónak fogja tekinteni. [4]
Peking “hegemóniaellenes” vonalából, valamint a belgrádi nagykövetségét ért támadásból adódóan továbbra is szélsőséges minősítéseket használt, de az orosz vezetés sem fukarkodott elítélő állásfoglalásokban.
A hivatalos Moszkva kezdettől fogva és következetesen agressziónak nevezte a NATO Jugoszlávia elleni katonai akcióját. Igor Ivanov orosz külügyminiszter úgy fogalmazott márciusban: a NATO vezetői fölött a hágai Nemzetközi Büntetőtörvényszéknek kell ítélkeznie, nemhogy ők legyenek a béketeremtők Koszovóban...
Március 24-én Oroszország kérésére New Yorkban összeült az ENSZ Biztonsági Tanácsa. Moszkva állandó ENSZ-képviselője, Szergej Lavrov nagykövet, követelve a Jugoszlávia elleni légitámadások azonnal beszüntetését, kijelentette: a NATO-nak nem lenne szabad elfelejtenie, hogy tagállamai szintén ENSZ-tagok, és hogy az ENSZ alapokmánya minden regionális szervezettel szemben elsőbbséget biztosít a világszervezetnek a nemzetközi békét és biztonságot célzó erőfeszítések vonatkozásában.
Mihail Gorbacsov volt szovjet államfő a Jugoszlávia elleni légicsapások megindítása napján rádiónyilakozatban hangoztatta: ilyesmire nem kerülhetett volna sor, ha nem bomlott volna fel annak idején a Szovjetunió. Elfogadhatatlannak nevezte az amerikaiak tárgyalási módszereit, hiszen Holbrooke az ultimátumok nyelvén beszélt Belgrádban, így küldetése eleve kudarcra volt ítélve. A fejlemények így a “legrosszabb időket” jósolták nemcsak a Balkánnak, hanem az egész világnak - figyelmeztetett a volt szovjet elnök.
Orosz részről nem voltak hajlandók a bekövetkezett helyzetet a második világháború utáni nemzetközi intézményrendszer tökéletlenségével magyarázni, sokkal inkább arra céloztak, hogy Nyugat célirányosan járatta le az ENSZ Biztonsági Tanácsát, értékelte le szerepét, amelyet hatékony ellensúlyként töltött be a különböző erőközpontok között.
Megkapták minősítésüket a koszovói albánok is, akik folyamatosan összeütközéseket provokáltak, és közismert módon nem autonómiára, hanem különválásra és függetlenségre törekedtek, szeparatisták, sőt ami még rosszabb, terroristák lettek. Nyugat pedig ugyanolyan kesztyűs kézzel bánt velük, mint a csecsen terroristákkal. Ugyanez a kettős mércével mérés érvényesült a török-kurd konfliktus esetében is.
Amikor Oroszország távolmaradt a washingtoni NATO-összejöveteltől, Moszkvában ismételten arra emlékeztettek, hogy az atlanti szövetség a Jugoszlávia elleni katonai akcióval csapást mért az ENSZ rendszerére s egyben az európai kollektív biztonsági rendszer kialakításában való együttműködésre is, ezért Oroszországnak nincs más választása, mint befagyasztani a kapcsolatokat a NATO-val.
Volt persze utalás az orosz sajtóban a koszovói fejlemények oroszországi belpolitikai kihatásaira is.
Ilja Milstein a többnyelvű moszkvai politikai hetilap, a Novoje Vremja hasábjain egyszerűen “mocskos eseménynek” nevezte Jugoszlávia bombázását, megállapítva, hogy a NATO vezetőinek nincs válaszuk a jogi kérdésekre, még kevésbé az erkölcsiekre. “A koszovói albánok hosszú nemzedékekre megmaradnak a szerbek hálás emlékezetében” - írta, kitérve az oroszországi mellékhatásokra:
“Jugoszlávia bombázása káprázatos, választások előtti ajándék az orosz kommunistáknak az észak-atlanti szövetségtől. A háború teljesen jelentéktelen politikai hatékonyságát tekintve pedig - felbecsülhetetlen értékű ajándék. Milosevicsre nézve az eredménye személyes hatalmának a megerősödése lesz. Oroszország számára a következmény hatalomváltás lehet. Törvényes, demokratikus hatalomváltás békés jelszavak alatt...” [5]
Moszkvában egyébként 1999 elején jelent meg Jurij Zsdánov Kényszerítő intézkedések a nemzetközi jogban című könyve, amely vizsgálja a regionális szervezetek, így a NATO béketeremtő tevékenységének jogosultságát, súlyosan elmarasztalja a tömböt mind az ENSZ-alapokmány VIII. fejezete, mind saját alapító okmánya, az 1949-es washingtoni szerződés megsértésében.
A NATO jugoszláviai katonai fellépése felvetett olyan kérdéseket is, hogy a nemzetközi jogot a demokratikus jogállami politika utolsó eszközeként a háborúnak kell-e előrevinnie, hogy milyen megítélés alá esnek az ENSZ-alapokmánnyal formailag ellentétes új, nemzetközi jogi aktusok, hogy az ENSZ Biztonsági Tanácsának határozatait feleslegessé tehetik-e a világszervezet “szellemiségének” megfelelő akciók, hogy mit jelent, vagy jelent-e még valamit napjainkban a “nemzetközi jogi stabilitás”.
A német Frankfurter Allgemeine Zeitung - kifejtve, hogy Jugoszlávia bombázásának egyetlen törvényes alapja lehet a népirtás megakadályozása, s hogy kizárólag ez a cél indokolhatja nemcsak erkölcsileg és politikailag, hanem nemzetközi jogilag is a NATO katonai csapásait - az emberi jogok, a nemzetközi jog és az önrendelkezési jog egymáshoz való viszonyát a következőképpen elemezte.
Az ENSZ-alapokmány a Biztonsági Tanács erőmonopóliumára alapozódik és tiltja idegen államok területi integritásának vagy politikai függetlenségének megsértését. Az Egyesült Nemzetek célja mindenesetre “az emberi jogok és az alapvető szabadságok mindenki részére, fajra, nemre, nyelvre vagy vallásra való tekintet nélkül történő tiszteletbentartásának előmozdítása és támogatása” is. Az emberi jogok - mutat rá Reinhard Müller, a FAZ cikkírója - a második világháború óta mind fontosabbak lettek, megsértésük többé nem az államok kizárólagos belügye. Nincs is ellentét az emberi jogok és a nemzetközi jog között. Az emberi jogi szabályozások - nemzetközi szerződések formájában és szokásjogként - szilárd alkotóelemei a nemzetközi jognak. Ha az államok közössége nem tud minden súlyosabb vétségnél közös cselekvésre összeszedelődzködni vagy politikai okokból kettős mércével mér, ez semmiképpen sem jelenti, hogy az elüldözés és a népirtás tilalma érvénytelen. Ha egy népet valaki el akar törölni, akkor megszegi a kényszerítő jogot és bűnt követ el “erga omnes” jelleggel, vagyis a világ valamennyi államával szemben.
Megengedhető katonai támadás népirtás megakadályozására az ENSZ Biztonsági Tanácsának mandátuma nélkül - állítja Reinhard Müller - akkor is, ha hiányzik a kifejezett meghatalmazás. Mivel azonban fennáll a szükséghelyzeti segítségnyújtást jelentő emberiességi beavatkozással való visszaélés veszélye, az ilyen beavatkozásnak mindenesetre arányosnak kell lennie. Indokolni csak azt kell, hogy az intézkedés kizárólag a kitűzött célt szolgálja. Ha a NATO azt hangoztatta, hogy hamarosan szinte minden albánt elűznek Koszovóból, felvetődik a kérdés, meddig lesz a szerb hátországra mért csapássorozat alkalmas eszköz arra, hogy a folytatódó öldöklésnek és elüldözésnek hatékonyan és a lehető leggyorsabban véget lehessen vetni. Ha a népirtás megakadályozása a levegőből nem lehetséges, akkor nemzetközi jogilag indokolható lesz-e földi csapatok bevetése? A katonai nyomásgyakorlást be kell szüntetni, mihelyt célját elérte. Milosevics “általános meggyengítése” vagy egy olyan szándék, hogy valamilyen szerződés aláírására rábírják, nem indokolhatja erőszak alkalmazását.
Ami a népek és nemzetek önrendelkezési jogát illeti, az nem csak az államalkotó népeket és az egykori gyarmatokat illeti meg. Az ENSZ-közgyűlés Friendly-Relations nyilatkozata, amely az államok baráti kapcsolatait és együttműködését szabályozó nemzetközi jogi elvekről szól, kimondja ugyan, hogy “minden állam köteles tartózkodni bármely olyan cselekménytől, amely valamely más állam vagy ország területi épségének vagy nemzeti egységének részleges vagy teljes megsértésére irányul”, vagyis az önrendelkezési jog nem jelent bátorítást szuverén államok területi épségének megsértésére, ez azonban csak olyan államokra érvényes, amelyek az önrendelkezési jog alapelvéhez tartják magukat és olyan kormányuk van, amely az egész népességet megkülönböztetés nélkül képviseli. Kivételes esetekben jog formálható egy államszövetségből való elszakadásra, ha egy nép olyan elnyomás alá kerül, amely a politikai részvétel minden lehetőségétől megfosztja és az alapvető emberi jogokat megsérti.
A cikk tesz még egy utalást arra, hogy az ENSZ Közgyűlésének az a határozata, amely az agresszió fogalmának meghatározását adja, az önredelkezésért vívott harcot kivonja az erőszaktétel általános tilalma alól. [6]
A német nagypolgári lap érthetően nem tért ki arra, hogy miként vélekedik az emberi jogokról, a beavatkozásról, az önrendelkezésről a világ legalább másfélszáz gyengébben fejlett állama, és milyen szándékok vezérlik olykor e jogok hirdetőit és mit mutattak ebben a vonatkozásban az utolsó évtizedek tapasztalatai.
Az emberi jogok túlhajtása az évszázad utolsó évtizedeiben rendszerek bomlasztásának, az önrendelkezési jog egyoldalú bátorítása államképletek szétdarabolásának eszköze lett azzal a hátsó felismeréssel, hogy egy gazdag rendszer könnyen előteremtheti a megfelelő anyagi kereteket az emberi jogok érvényesítéséhez, egy jómódú államban halványabb érdekek fűződnek például a nemzetiségi önrendelkezéshez, mint egy szegény ország marakodó társadalmában.
Amikor a béke- és konfliktuskutatók ráirányítják a figyelmet egy gyorsan kibontakozó folyamatra, nevezetesen arra, hogy bizonyos nagyhatalmak katonai cselekvéshez folyamodnak állítólagos közös ügy érdekében, de az ENSZ Biztonsági Tanácsának okmányszerű mandátuma nélkül, az Irak ellen 1998. decemberi amerikai-angol légicsapások mellett mérföldkőként emlegetik az Észak-atlanti Tanács 1998. október 12-i ülését. Akkor ismerkedett meg a világ az “activation order” kifejezéssel, amely egyhangúlag elfogadott önmeghatalmazást, egyben felkészülési utasítást is jelentett a NATO számára: Koszovó kapcsán alkalmazhat légierőt Jugoszlávia ellen.
A döntést felfűtött vita előzte meg a szövetségben, ennek során az Egyesült Államok és Nagy-Britannia állhatatosan követelte: fokozni kell a nyomást Belgrádra, hogy tegyen eleget a Biztonsági Tanács 1998. március 23-án kelt 1160., és 1998. szeptember 23-án kelt 1199. számú határozataiban foglalt elvárásoknak. A múlt év szeptemberi BT-határozat felhívta a feleket a koszovói ellenségeskedés beszüntetésére, sürgette a jugoszláv különleges karhatalmi erők visszavonását a térségből, a jugoszláv reguláris hadsereg ottani egységeinek visszatérését laktanyáikba, egyben szorgalmazta tárgyalások felújítását a konfliktus tartós rendezése céljából. Az 1199. számú határozat azonban - a norvég Espen Barth Eide találó megfogalmazása szerint - “hirtelen megállt”, amikor felhatalmazást kellett volna adnia erő alkalmazására a határozat végrehajtásának biztosítása céljából.
1998 októberében egy másik angolszász kísérlet is volt egy kényszerítő BT-határozat kieszközlésére, de miután megjósolhatóvá vált az orosz és a kínai ellenszavazat, a “minden szükséges eszközzel” szövegrész még a szavazásra bocsátás előtt kikerült a határozatból. Ily módon az 1998. október 24-én elfogadott 1203. számú BT-határozat az erő alkalmazása kérdésében nem ment túl közvetlen elődjén. A fejlemény megmutatta, hogy ENSZ-felhatalmazás nem remélhető kényszerítő intézkedésekre, így az ilyen irányú próbálkozások leálltak.
A NATO gondot fordított arra, hogy az “activation order” kifejezetten utaljon az 1199. számú BT-határozatnak Jugoszláviával szemben megfogalmazott követelésére, de természetesen nem támaszkodhatott egy “minden szükséges eszközzel” kitételre azok miatt a NATO-n belüli nézetkülönbségek miatt, amelyeket 1998 októberében a Herald Tribune vagy a The Guardian a közvélemény elé tárt. A szövetségben hangadó tagállamok mindazonáltal hivatkoztak valamiféle ENSZ-mandátumra, hiszen a koszovói tárgyú BT-határozatok ismételten megállapították: a kialakult helyzet veszélyezteti a nemzetközi békét és biztonságot. Maga az amerikai külügyminiszter, Madeleine Albright 1998. október 8-i brüsszeli sajtóértekezletén nagyjából úgy érvelt, hogy a nemzetközi jog egyéb forrásai, így a genfi konvenciók, az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata, a népirtás megelőzéséről és megbüntetéséről szóló egyezmény, “alternatív legitimációs alapot” nyújtanak egy Koszovóval kapcsolatos lehetséges NATO-akcióhoz.
Slobodan Milosevics jugoszláv elnök és az amerikai Richard Holbrooke alkudozásai és részmegállapodásai módot adtak a NATO-műveletek halogatására. Elemzők mindmáig nem tudnak választ adni arra, hogy Koszovó miért lett vízválasztó abban a vonatkozásban, miszerint a NATO katonailag korábban mindig ENSZ-keretek között járt el és egyszerre érettnek látta az időt szakítania ezzel a gyakorlattal. Az sem lett egyértelmű - még magában a NATO-ban sem -, hogy van-e a szövetségnek valamilyen általános jogosultsága az emberi jogok tiszteletben tartásának felügyeletére saját “felelősségi területén” kívül.
Számos európai kormány persze - mint az oslói Nemzetközi Békekutató Intézet vizsgálódásai kimutatták [7] - a koszovói esetben a kivétel lehetőségét fedezte fel az alól az általános szabály alól, hogy a nem önvédelmi rendeltetésű műveletekhez ENSZ-felhatalmazás szükséges. Koszovó “különleges eset” - mondogatták, hozzátéve, hogy a tartományban folyó polgárháború nyomán sürgős emberiességi beavatkozásra van szükség, mások úgy érveltek, hogy a NATO amúgy is ott van már a térségben, az ottani konfliktusok amúgy sem szigetelhetők el egymástól.
Vezető amerikai tisztségviselők ehhez annyit tettek hozzá, hogy egy ilyesféle eljárásmód fokozatosan szokványossá válva elfogadottá válhat Washington számára, amely képessé akarja tenni a NATO-t szabadabb cselekvésre.
A már említett Espen Barth Eide, aki egyébként a Norvég Külügyi Intézet ENSZ-programigazgatója, már jóval a washingtoni jubileumi NATO-csúcs előtt érzékelte, hogy “a változás szelei fújnak”, és gyűjtötte az előjeleket. Felhívta a figyelmet például a Jane's Defence Weekly 1998. november 18-i számára, amely különösnek tartotta, hogy az “activation order” kiadására vonatkozó döntés akkor született meg, amikor világosság vált, hogy egy nap múlva megállapodás kerül aláírásra Belgrádban. A hetilap azt gyanította, hogy a koszovói ügyön túlmutató célokról van szó.
Ugyancsak 1998 novemberében a NATO parlamenti testülete, az Észak-atlanti Közgyűlés elfogadott néhány javaslatot egy amerikai szenátor, William Roth jelentése alapján, aki amellett szállt síkra, hogy elvként intézményesíteni kell: az ENSZ Biztonsági Tanácsának felhatalmazása a jövőben nem lesz szükséges a “felelősségi területen kívüli” (“out of area”) NATO-akciókhoz.
Espen Barth Eide arra hívja fel a figyelmet, hogy Európa mellett, amely a világ intézményekben leggazdagabb térsége, másutt is észlelhető a béke- és biztonsági erőfeszítések decentralizációjának irányzata, így Afrikában a legutóbbi években regionális és szubregionális szervezetek BT-felhatalmazás nélkül is bevonásra kerültek bizonyos “kényszerítő műveletekbe”.
A 90-es évek első felét általában a Biztonsági Tanács fokozott béketeremtő-békefenntartó tevékenysége jellemezte. ENSZ-akciók színhelye volt Namíbia, Kambodzsa, Szomália, Horvátország, Bosznia-Hercegovina, Mozambik, Angola és néhány más ország. Az évtized második felében kevesebb új ENSZ-műveletre került sor, de több felhatalmazást kaptak reionális szervezetek, szövetségek, sőt egyedi államok is (a Független Államok Közössége a Kaukázus térségében, a NATO Bosznia-Hercegovinában, Olaszország több szövetségesével Albániában az “Alba” művelet keretében, az EBESZ Koszovóban - NATO támogatással).
Hellyel-közzel hangot kapott az aggodalom amiatt, hogy a kollektív mandátum nélküli “emberiességi beavatkozások” nem teremtenek-e önigazolási precedenseket. Minden beavatkozó hoz fel érveket, de ki vonja meg a határokat a törvényes és a törvénytelen műveletek között, ha azok nem nyugszanak közösen egyeztetett hivatalos elveken és döntéshozatali eljárásokon. Ezek a kérdések lényegében megválaszolatlanok maradtak a NATO 1999. áprilisi washingtoni csúcsértekezletén és utána is.
Április 21-i szenátusi meghallgatásán az amerikai védelmi minisztérium nemzetközi biztonsági ügyekben illetékes államtitkára, Franklin Kramer kijelentette: “Szilárd véleményünk, hogy nemzetközi jogi értelemben a NATO erőfeszítéseihez mandátumot vagy felhatalmazást adó BT-határozatok nem szükségesek, és amint a koszovói helyzet mutatta, a szövetségben széleskörűen osztják ezt a nézetet. A NATO műveletei összhangban álltak és maradnak az Egyesült Nemzetek céljaival és elveivel - ez a tétel tükröződött a washingtoni szerződésben is. Az Egyesült Államok nem fog elfogadni az új stratégiai koncepcióban egyetlen olyan kitételt sem, amely egy NATO-fellépéshez megkövetelné az ENSZ Biztonsági Tanácsának határozatát.”
Ezek után az elfogadott új stratégiai koncepció 11. pontjában leszögezte: “Célja és alapvető biztonsági feladatai teljesítésében a szövetség továbbra is tiszteletben tartja mások törvényes biztonsági érdekeit, és keresni fogja a viták békés megoldását, ahogy azt az ENSZ alapokmánya előírja.” Előzőleg szerepel az okmányban a NATO-t illetően az a megfogalmazás, hogy “a washingtoni szerződés és az ENSZ alapokmánya iránt elkötelezett nemzetek szövetsége” (10. pont), majd a következő egyértelmű megállapítás: “Az Egyesült Nemzetek Biztonsági Tanácsa elsődlegesen felelős a nemzetközi béke és biztonság fenntartásáért és mint ilyen, döntő szerepet játszik az euroatlanti térség biztonságának és stabilitásának előmozdításában.” A “koncepció” egy helyen tesz utalást a NATO cselekvési szabadságára.
* * *
Az Egyesült Nemzetek Szervezetét és annak Biztonsági Tanácsát már számos alkalommal “temették”. Jelenleg a koszovói háború áldozataiként szerepelnek, mellőzve, megalázva egy olyan konfliktus kapcsán, amelynek politikai kezelését jó ideje az összekötő vagy kontaktcsoport, katonai kezelését utóbb a NATO ragadta magához. A jogi háttér tisztázódik vagy nem, de a “politikai marginalizálódás”, a “félretétel” kétségtelen.
Lezárulni látszik az ENSZ egy korszaka, amely a 80-as évek végén kezdődött, amikor Mihail Gorbacsov szovjet elnök ráhangolódott a “nemzetközi közösségre”, a Biztonsági Tanács öt állandó tagja az iraki kérdésben összhangra jutott, ami oly ritkán fordult elő a hidegháború négy évtizedében: a Biztonsági Tanácsot sorozatosan kárhoztatták tétlenségre olyan megfontolások, amelyeknek semmi közük nem volt a napirenden szereplő ügyhöz.
De míg 1995-ben 80.000 kék sisakos vett részt az ENSZ békefenntartó műveleteiben, számuk négy év alatt 12.000-re csökkent. Moszkva - legalábbis a Nyugat szerint - rájött, hogy birodalmának elvesztése, gazdaságának szétzilálódása, hadseregének demoralizálódása után nagyhatalmi státuszának megőrzésére az atomfegyveren kívül egy eszköze maradt: ellenszavazat a Biztonsági Tanácsban, a testület döntéshozatali képességének állandó tagként való kézben tartása.
Közben feltörő hatalmak - Németország, Japán, India, Brazília és mások - gazdasági, politikai és demográfiai súlyuk alapján kezdtek ugyancsak állandó tagságra törekedni az ENSZ Biztonsági Tanácsában, kiváltva olyan szomszédaik ellenkezését, mint Olaszország, Argentína, Mexikó vagy Pakisztán.
Egy hónappal a jubileumi NATO-csúcsértekezlet előtt Koszovó kettős precedens lett: egyrészt az ENSZ-mandátum nélküli légicsapások vonatkozásában, másrészt pedig azért, mert Washington tüntető magatartása mögé felzárkóztak NATO-szövetségesei. Egyesek ugyan szerettek volna kivételt látni az esetben, de észre kellett venniök, hogy e gyakorlat állandósítása már csak egyetlen lépés, amelyet az Egyesült Államok szívesen megtesz.
Tekintélyes szakembereknek az a meggyőződése egyébként, hogy a nemzetközi jogot hozzá kell idomítani a megváltozott adottságokhoz, általában nem vált ki ellenzést. Tény, hogy a nemzetközi jog érvényesíthetősége nagyobb mértékben függ az elfogadottságtól és az elfogadhatóságtól, mint a belső jogé. Veszélyes volna azonban minden tényszerű fejleményre a nemzetközi jog módosításával reagálni. Fél évszázada senki nem kockáztatja meg hozzányúlni az ENSZ alapokmányához, vagy az Észak-atlanti Szerződéshez, pedig mindkettő bővelkedik anakronizmusokban. A gyakori módosítgatás veszélyeztetné a jogbiztonságot és teret nyitna hatalompolitikai törekvések számára. És itt kapnak különleges jelentőséget az úgynevezett emberiességi beavatkozások feltételei. Amikor az ENSZ Biztonsági Tanácsa cselekvőképtelenné válik - gyakorlatilag csak ilyen alkalmakkor vetődik fel az “emberiességi beavatkozás” megengedhetősége -, rendszerint nem akad olyan szerv, amelynek legitimitása minden kétség fölött állna.
Nyilvánvaló, hogy például Kína vagy Oroszország belátható időn belül nem fogja az Észak-atlanti Tanács döntéseit legitim határozatoknak tekinteni, bár a jugoszláviai konfliktus kapcsán a NATO-n kívül álló számos (nyugati) ország azokat legitimnek fogadta el. Ha ily módon meghatározott államok időszerűségi okokból és erkölcsileg is meggyőzően követelik a Jugoszlávia elleni NATO-támadás jogi megengedhetőségét és ezt tételesen is állítják, ezt csak annak tudatában tehetik, hogy ezáltal szükségképpen gyengül a nemzetközi jogi normák érvényesítési ereje és sérül a jogbiztonság - figyelmeztetnek jobbára a nemzetközi jog konzervatívabb művelői, mindjárt elgondolkodva a helytelen irányú fejlődés gátak között tartásán.
Bármennyire humánus végső rendeltetésében egy “emberiességi beavatkozás”, vérontással, pusztítással jár, nem beszélve a nemzetközi rend “elvadulásáról”. Ezért a nemzetközi jog néhány elv erejéig szabályozni igyekszik ezt a “nyitást”, és óvatosan megfogalmaz néhány korlátozó feltételt:
JEGYZETEK
1. Le Monde, 1999. március 27.
2. Le Monde, ugyanott
3. Neue Zürcher Zeitung, 1999. április 17/18.
4. Krasznaja Zvezda, 1999. március 25.
5. Novoje Vremja, Nº 13/99.
6. Frankfurter Allgemeine Zeitung, 1999. április 9.
7. Lásd a Security Dialogue (Oslo) 1999. márciusi számát.